涂圣偉：脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接：目標(biāo)導(dǎo)向、重點領(lǐng)域與關(guān)鍵舉措

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅; 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略; 有機銜接; 減貧治理;

一、引言

貧困是一種與人類社會發(fā)展進程相伴相生的現(xiàn)象，至今依然困擾著許多發(fā)展中國家。中國長期致力于緩解和消除貧困，積極探索中國特色的減貧道路，用40多年時間，成功讓農(nóng)村7億多貧困人口擺脫了貧困，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡，為世界減貧貢獻了中國方案。特別是黨的十八大以來，黨中央全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)，力度之大、精度之高、影響之深，前所未有。2012～2019年，全國農(nóng)村貧困人口累計減少9348萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降至0.6%，累計下降9.6個百分點1。到2020年，中國即將實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，但消除絕對貧困現(xiàn)象，并不意味著貧困在中國的歷史終結(jié)。全面建成小康社會后，相對貧困問題仍將長期存在，并將伴隨社會主義現(xiàn)代化建設(shè)整個過程。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作的兩大戰(zhàn)略部署，二者在戰(zhàn)略上相互融合，任務(wù)上遞進互補，改善農(nóng)村社會民生的基本要義一以貫之。在脫貧攻堅即將全面收官、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進這樣一個重要的交匯期，加快推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，促進減貧治理與推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化深度融合，對鞏固脫貧攻堅成果、確保如期全面建成小康社會、順利開啟社會主義現(xiàn)代化國家新征程具有重要意義。

習(xí)近平總書記高度重視“三農(nóng)”工作，對脫貧攻堅和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出了一系列重要論述，明確提出要把脫貧攻堅同實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，并指出2020年全面建成小康社會之后，“現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排”。這為推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接指明了方向，提供了根本遵循。黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化角度，提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制；堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。這些改革任務(wù)和政策主張，需要納入脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的體系下進行系統(tǒng)謀劃。

學(xué)術(shù)界圍繞貧困治理這一重大現(xiàn)實課題開展了大量富有成效的研究，形成了諸多理論成果。已有研究認(rèn)為，中國脫貧攻堅這一壯闊歷史實踐背后，是一系列制度創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和模式集成的結(jié)果，是社會主義制度集中力量辦大事優(yōu)勢的集中體現(xiàn)（汪三貴、馮紫曦，2019）。學(xué)術(shù)界的一個普遍共識是，在全面完成脫貧攻堅任務(wù)以后，中國的貧困問題并不會由此終結(jié)，相對貧困問題將長期存在。由于貧困性質(zhì)、成因、形態(tài)等發(fā)生變化，需要推進現(xiàn)有減貧政策的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和持續(xù)創(chuàng)新，重塑減貧政策體系（葉興慶、殷浩棟，2019）。中國的減貧戰(zhàn)略將由集中性減貧治理戰(zhàn)略向常規(guī)性減貧治理轉(zhuǎn)型，由收入貧困治理向多維貧困治理轉(zhuǎn)變（魏后凱，2018；黃征學(xué)等，2019），由重點解決農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)減貧融合推進轉(zhuǎn)變，由重點解決國內(nèi)貧困向國內(nèi)減貧與國際減貧合作相結(jié)合方向轉(zhuǎn)變（張琦，2016）。關(guān)于推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接這一主題，學(xué)者們大多從二者的邏輯關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存在以內(nèi)容共融、作用互構(gòu)和主體一致為表征的融合關(guān)系（豆書龍、葉敬忠，2019；汪三貴、馮紫曦，2019；劉奇，2019），推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，當(dāng)前面臨針對性與整體性、特惠性與普惠性、福利性與效率性等挑戰(zhàn)（郭曉鳴、高杰，2019），需要進行規(guī)劃、政策、監(jiān)管、工作四項統(tǒng)籌（高強，2019），在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會治理、公共服務(wù)等方面進行銜接。已有研究所做的有益探索，為推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接提供了很好的研究基礎(chǔ)，但對二者有機銜接的目標(biāo)導(dǎo)向、重點領(lǐng)域和具體實現(xiàn)路徑等方面的研究還不夠系統(tǒng)，尚有進一步深化空間?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》（即2020年中央“一號文件”）提出，抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的意見。本文將立足脫貧攻堅戰(zhàn)即將全面收官這一重要時代背景，圍繞推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的目標(biāo)導(dǎo)向、重點領(lǐng)域和任務(wù)舉措展開深入研究，以期為相關(guān)政策制定提供參考。

二、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的目標(biāo)導(dǎo)向

在馬克思主義看來，人的發(fā)展不僅是社會發(fā)展的內(nèi)在要求，也是社會發(fā)展的最終體現(xiàn)（李明，2019）。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在傳承馬克思主義核心取向的基礎(chǔ)上闡釋了人民至上的改革發(fā)展觀，強調(diào)“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障。”推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，基本前提是確保剩余551萬貧困人口如期脫貧，根本導(dǎo)向是促進包括脫貧人口在內(nèi)的全體農(nóng)村居民生計改善和全面發(fā)展。

（一）構(gòu)建防止返貧長效機制，實現(xiàn)高質(zhì)量穩(wěn)定脫貧

人的需求具有多樣性和發(fā)展性特點，已脫貧人口的需求會隨著生存境況改善而不斷變化和拓展。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，已脫貧人口是必須瞄準(zhǔn)的關(guān)鍵對象之一。確保已脫貧人口不返貧，其多元化需要得到有效滿足，并且能夠在參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實現(xiàn)更加全面的發(fā)展，是二大戰(zhàn)略實現(xiàn)有機銜接的重要標(biāo)志。從這個意義上來說，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接至少包括兩重內(nèi)涵：

一是有效防止返貧，鞏固脫貧攻堅成果。目前，中國還有不少脫貧人口仍處于臨界線邊緣，盡管脫貧攻堅解決了短期收入問題，但文化等結(jié)構(gòu)性因素的影響并未消除，發(fā)展內(nèi)生動力沒有完全形成，防止返貧和新增貧困人口仍有較大壓力。到2019年底，全國已經(jīng)脫貧的貧困人口中，有200萬人存在返貧風(fēng)險，邊緣人口中還有300萬存在致貧風(fēng)險，處于“搖擺”狀態(tài)，可能因災(zāi)、因病、因產(chǎn)業(yè)、因市場返貧2。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，保持扶持政策的穩(wěn)定接續(xù)，加強對返貧人口和新增貧困人口的政策支持，構(gòu)建防止返貧長效機制，是兩大戰(zhàn)略銜接的基本要求。

圖1 2012～2019年貧困人口和貧困發(fā)生率變化

資料來源：國家統(tǒng)計局全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查。

二是健全社會支持網(wǎng)絡(luò)，提高已脫貧人口可行能力。自然界有一種共生效應(yīng)，即當(dāng)一株植物單獨生長時,顯得矮小、單調(diào),而與眾多植物一起生長時,則根深葉茂、生機盎然。脫貧攻堅以消除絕對貧困為目的，重點是實現(xiàn)“兩不愁三保障”，更多關(guān)注收入和安全保障。實現(xiàn)脫貧后，這部分群體在收入增長、文化服務(wù)、社會參與等多方面會有更多需求，只有依靠鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略接續(xù)，推動從點上特惠性、外源性扶持轉(zhuǎn)向區(qū)域面上普惠性、常態(tài)化支持，依靠產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、治理等多重構(gòu)建，培植已脫貧人口持續(xù)發(fā)展的“土壤”，有效滿足已脫貧人口多樣化發(fā)展需求，在融合發(fā)展中形成共生關(guān)系，將過去作為特殊個體的已脫貧人口融入普通群體，才能從根本上減少返貧，促使其徹底擺脫貧困走向富裕。

（二）促進減貧工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)減貧

精準(zhǔn)脫貧無疑是中國減貧事業(yè)最為波瀾壯闊的篇章，但這顯然不是減貧治理工作的全部。2020年全面消除絕對貧困后，相對貧困會成為新時代貧困問題的基本表現(xiàn)形態(tài)，減貧工作重點將轉(zhuǎn)向解決更為隱蔽的相對貧困問題，這會貫穿社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程。與絕對貧困截然相反，改革開放以來，中國相對貧困趨勢不斷上升，且上升幅度較大。如果用收入中位數(shù)的50%作為貧困線，全國、農(nóng)村和城鎮(zhèn)相對貧困率從1978年的8.94%、10.90%和0%，分別上升到2017年的21.24%、42.77%和5.99%（汪晨等，2020）。與絕對貧困由于資源占有導(dǎo)致的“絕對剝奪”相比，相對貧困主要體現(xiàn)為財富、機會上的不平等造成的“相對剝奪”。緩解相對貧困，不能簡單延續(xù)精準(zhǔn)脫貧的策略和工作體系，需要有新的制度體系。

促進相對貧困群體，特別是剛剛脫貧但自身能力依然脆弱的群體以及原有脫貧攻堅政策沒有覆蓋到的貧困邊緣戶，從生計改善到生活富裕再到全面發(fā)展，需要充分吸收脫貧攻堅探索出的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，形成緩解相對貧困的政策體系和工作機制，解決好基本保障問題；同時，更需要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,加強體制機制創(chuàng)新,強化全方位制度供給，破除造成相對貧困的制度性障礙，解決好發(fā)展不平衡不充分問題，形成減貧長效機制，才能實現(xiàn)可持續(xù)減貧。由此可見，推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，在緩解相對貧困問題上具有一致性和遞進性。

（三）創(chuàng)新和豐富鄉(xiāng)村制度供給，實現(xiàn)農(nóng)村居民全面發(fā)展

中國鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷一次整體結(jié)構(gòu)性變遷和功能價值重塑過程，更好滿足農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要，需要強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。然而，數(shù)億農(nóng)民通過鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)現(xiàn)代化，這在世界上沒有先例，也沒有現(xiàn)成經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑枰粩嗉右蕴剿?。從改革開放40多年的經(jīng)驗看，通過局部試點先行，形成經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶筇釤捒偨Y(jié)，上升為國家政策和法規(guī)全面推廣，已經(jīng)成為改革發(fā)展的重要方法論。這種局部創(chuàng)新示范效應(yīng)，帶動了整體制度變遷。在脫貧攻堅不斷深入推進的過程中，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地利用、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合、扶貧小額信貸等方面，中國進行了諸多制度和政策創(chuàng)新，而這些政策不少涉及當(dāng)前深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的前沿領(lǐng)域。通過脫貧攻堅創(chuàng)新“試點”，再將其中經(jīng)過實踐檢驗比較有效的政策進一步提煉深化，可以用于完善鄉(xiāng)村振興政策體系和制度框架，為推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展提供更有力的制度保障。此外，脫貧攻堅中形成的責(zé)任體系、動員體系、考核評估體系等制度體系中，成熟有效的部分也可在鄉(xiāng)村振興工作中創(chuàng)新運用，從而惠及全體農(nóng)村居民。

三、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的若干難點

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在目標(biāo)周期、作用對象、實施方式等方面存在一定差異，推進二者有機銜接，涉及組織動員機制、資源配置方式等調(diào)整轉(zhuǎn)型，目前存在一些兩難困境。

（一）社會動員機制：從“超常規(guī)”向常態(tài)化轉(zhuǎn)型

社會動員機制是國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要組成部分。不論是脫貧攻堅，還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都離不開一套能夠有效調(diào)動社會資源和整合社會力量的動員機制。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，一定程度上是兩種動員機制的銜接匹配。脫貧攻堅成效的取得，很大程度上在于發(fā)揮了社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，形成了一種“超常規(guī)”社會動員機制。聚焦貧困村、貧困戶，持續(xù)加大東西部扶貧協(xié)作力度，廣泛并高效動員起第一書記、駐村工作隊、幫扶責(zé)任人以及企業(yè)、社會組織等全黨全國全社會力量合力攻堅。與之不同，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動員機制更具內(nèi)生性、常態(tài)化特征，以集體行動能力為基礎(chǔ)。

然而，中國農(nóng)村公共事務(wù)治理中集體行動能力下降已經(jīng)是一個普遍現(xiàn)象。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)人口持續(xù)流動和農(nóng)民群體不斷分化，村莊生產(chǎn)生活共同體的概念逐步淡化，不少基層政府組織服務(wù)動員能力弱化，村集體管理和服務(wù)能力不足，組織農(nóng)民的難度不斷加大。在脫貧攻堅階段，可以通過政府“超常規(guī)”方式組織動員各方資源，集體行動能力不足的問題暴露不充分，但實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有長期性和復(fù)雜性，村級組織集體行動能力下降，不僅不足以支撐后脫貧時代防范貧困人口返貧和緩解相對貧困，也難以有效動員足夠的資源推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)的完成。特別是，精準(zhǔn)幫扶政策的實施導(dǎo)致一些地區(qū)貧困戶與非貧困戶之間產(chǎn)生隔閡、原有社區(qū)內(nèi)部的利益平衡被打破、互助共濟的傳統(tǒng)受到?jīng)_擊等情況，造成鄉(xiāng)村內(nèi)部集體動員、集體行動能力有所削弱（郭曉鳴、高杰，2019）。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要充分利用脫貧攻堅積累的組織經(jīng)驗和人才資源，以強化黨組織功能為抓手，以人力資本開發(fā)為切入點，重構(gòu)農(nóng)村基層社會動員機制，增強集體行動能力。

（二）減貧治理機制：實現(xiàn)特惠性與普惠性兼容

緩解相對貧困是推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的重要內(nèi)容。脫貧攻堅任務(wù)完成后，中國減貧工作重點將轉(zhuǎn)向相對貧困治理，加強緩解相對貧困問題的系統(tǒng)性政策設(shè)計無疑變得十分必要。其中，針對貧困邊緣戶的政策設(shè)計應(yīng)該是優(yōu)先項。在相對貧困群體中，不少農(nóng)戶生產(chǎn)生活水平與建檔立卡貧困戶相差不多，但由于家庭人均純收入略高于當(dāng)年度貧困線標(biāo)準(zhǔn)而未被納入貧困戶，這部分群體能否得到系統(tǒng)性支持，對后脫貧時代減貧工作至關(guān)重要。

2019年中央“中央一號”文件提出，要研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群體缺乏政策支持等新問題。事實上，在脫貧攻堅進程中，一些地方已經(jīng)關(guān)注到貧困邊緣戶問題，并給予了相應(yīng)的幫扶措施，比如就業(yè)扶持、人員培訓(xùn)等，但不論政策力度還是系統(tǒng)性，與貧困邊緣戶的需求都存在很大差距，從而帶來諸多矛盾糾紛。脫貧攻堅戰(zhàn)全面收官后，隨著相關(guān)扶持政策退出，改變和提升貧困邊緣戶的生計與發(fā)展?fàn)顩r，客觀上需要一些特惠性政策支持。但是，鄉(xiāng)村振興政策取向具有普惠性，如果政策功能邊界不清晰，可能造成新的“懸崖效應(yīng)”；如果缺乏系統(tǒng)的支持政策，一些貧困邊緣戶又難以避免滑入貧困，不僅影響脫貧攻堅成果，也影響鄉(xiāng)村振興質(zhì)量。

推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，不能將特惠性政策一下全部取消，應(yīng)該明確政策作用對象和退出機制，轉(zhuǎn)變支持方式，減少直接發(fā)錢發(fā)物式支持，更多采取生產(chǎn)獎補、勞務(wù)補助、技能培訓(xùn)、就業(yè)支持等方式，激發(fā)相對貧困人群特別是貧困邊緣戶的內(nèi)生動力，實現(xiàn)特惠性政策與普惠性政策兼容。

（三）投入保障機制：促進持續(xù)性與均衡性兼顧

近年來，圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，形成了政府專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金、社會幫扶資金等多元化投入格局，不僅投入規(guī)模大，而且增速快。其中，僅中央財政2012～2019年間累計投入專項扶貧資金就達(dá)5473億元3。脫貧攻堅任務(wù)能夠持續(xù)有效推進，與堅實的投入保障機制不無關(guān)系。完成脫貧攻堅任務(wù)后，基礎(chǔ)設(shè)施、住房改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的后續(xù)資金投入壓力會有所下降，但要保障脫貧項目的持續(xù)運行并發(fā)揮長效作用，依然需要不少資金投入。但是，脫貧攻堅投入機制很難復(fù)制應(yīng)用到鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，“錢從哪里來”的問題從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施起就一直十分突出。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部測算，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五年規(guī)劃目標(biāo)，2018年到2022年中央財政至少要投資7萬億元。

圖2 2013～2019年中央專項扶貧資金增長情況

資料來源：根據(jù)中華人民共和國財政部公開數(shù)據(jù)整理。

盡管近年來中國公共財政對“三農(nóng)”的投入持續(xù)加大，但與實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的要求相比還存在很大缺口。特別是在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟增速下行、地方債務(wù)普遍較重的背景下，能夠籌措和撬動的資金更加有限，而“三農(nóng)”領(lǐng)域需要補上的短板又太多，有限的資金投入在已脫貧村、已脫貧人口持續(xù)減貧和廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展之間進行平衡的挑戰(zhàn)加大。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，兼顧好減貧投入的持續(xù)性和鄉(xiāng)村投入的均衡性，需要更多依靠提高財政資金使用效率、引導(dǎo)金融資本和社會資本投入等途徑。

四、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的若干重點領(lǐng)域

打好脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，重點應(yīng)聚焦于脫貧攻堅“五個一批”中的遞進性任務(wù)，提升脫貧效果可持續(xù)性、促進減貧治理長效化、推動鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展：從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)振興

產(chǎn)業(yè)扶貧是實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧的根本之策，在脫貧攻堅“五個一批”中涉及面最廣、帶動人口最多。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查顯示，截至2019年9月，全國92%的貧困戶已經(jīng)參與到帶動作用明顯的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，已脫貧人口中主要通過產(chǎn)業(yè)幫扶實現(xiàn)脫貧的占到67%4。然而，當(dāng)全面脫貧任務(wù)完成后，隨著原有產(chǎn)業(yè)扶貧政策措施逐步退出，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和效益提升可能面臨不小挑戰(zhàn)。從實踐來看，不少地方產(chǎn)業(yè)扶貧形成了一個普遍模式，即以行政化力量將貧困戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進行銜接，以強力型干預(yù)來保障貧困戶參與產(chǎn)業(yè)鏈利益分配，短平快的產(chǎn)業(yè)項目居多，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，部分地方甚至出現(xiàn)“代種、代養(yǎng)、代銷”現(xiàn)象。

然而，產(chǎn)業(yè)發(fā)展終究是一個“慢變量”，產(chǎn)業(yè)扶貧效果在后脫貧時代的持續(xù)性，需要以行政力量退出后市場化收益的實現(xiàn)來檢視。也就是說，盡管產(chǎn)業(yè)扶貧將貧困戶引入了產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán)，但并不意味這些產(chǎn)業(yè)能夠穩(wěn)定發(fā)展、已脫貧人口能夠繼續(xù)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展增收致富。扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性，取決于產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的提升。為此，需要加強資源要素保障、創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)模式、強化社會化服務(wù)支持等，提高扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，推動短期性、外援式的產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)向長效性、內(nèi)生型的產(chǎn)業(yè)振興。具體而言，一是推進產(chǎn)業(yè)鏈“補鏈”。圍繞種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，加強本地化加工、倉儲等配套能力建設(shè)，積極發(fā)展扶貧農(nóng)產(chǎn)品精深加工，建設(shè)區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地批發(fā)市場和線上交易平臺，打造產(chǎn)加銷密切銜接的產(chǎn)業(yè)鏈。二是加強品牌建設(shè)。著力推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，壯大扶貧特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模，健全產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，加強農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理和農(nóng)業(yè)品牌保護，推動扶貧產(chǎn)業(yè)走品牌化之路。三是健全全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)、生產(chǎn)托管服務(wù)、產(chǎn)銷服務(wù)等為重點，健全社會化服務(wù)體系，為已脫貧戶提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，依托社會化服務(wù)提升扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)模和質(zhì)量。四是加強產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體建設(shè)。采取貸款貼息、貸款擔(dān)保、以獎代補等方式，支持龍頭企業(yè)、合作組織、已脫貧戶等建立緊密型產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，增強抗御市場風(fēng)險能力。

（二）生態(tài)價值轉(zhuǎn)化：從生態(tài)補償?shù)骄G色減貧

中國貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)高度重合，絕大多數(shù)貧困人口和大多數(shù)貧困地區(qū)分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感和重點保護的地區(qū)，生態(tài)補償是貧困地區(qū)跳出“貧困—環(huán)境退化—再貧困”陷阱的重要方式。在脫貧攻堅“五個一批”中，生態(tài)補償脫貧是不可或缺的重要組成部分。所謂生態(tài)補償脫貧，是指生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)價值提供地區(qū)給予資金、項目等補償,拓寬貧困人口收入來源渠道，并最終擺脫貧困。多年來的實踐表明，現(xiàn)金補償、崗位補償?shù)壬鷳B(tài)補償方式，客觀上對提高貧困人口收入產(chǎn)生了積極效果。但是，由于受生態(tài)補償資金籌集、“輸血式”補償方式、區(qū)域人居環(huán)境有限改善等因素影響，生態(tài)補償脫貧效果的可持續(xù)性仍面臨一定挑戰(zhàn)。

如果沒有減貧方式的轉(zhuǎn)換和途徑的拓展，僅僅依靠生態(tài)補償減貧，很難實現(xiàn)讓已脫貧人口“生活富裕”的目標(biāo)，部分已脫貧人口甚至可能陷入“補償—脫貧—返貧—補償”的循環(huán)怪圈。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，需要依托生態(tài)補償脫貧奠定的良好基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“生態(tài)宜居”目標(biāo)框架下，推動生態(tài)補償減貧向綠色減貧轉(zhuǎn)型，積極探索生態(tài)配額交易、生態(tài)補償、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)等多種生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式，引導(dǎo)已脫貧人口實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，從而構(gòu)建起“生態(tài)環(huán)境建設(shè)―擺脫貧困―生態(tài)系統(tǒng)功能提升―走向富裕”的良性循環(huán)（肖文海、邵慧琳，2018）。

（三）治理現(xiàn)代化：從搬遷安置到有效治理

易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的重中之重，也是難中之難。到2020年，全國要實現(xiàn)1000萬建檔立卡貧困人口的搬遷安置。易地扶貧搬遷本質(zhì)上是對貧困人口生計空間的再造，包含自然、生態(tài)、經(jīng)濟、政治、社會等多個層面。完成搬遷建設(shè)任務(wù)實現(xiàn)了“搬得出”目標(biāo)，但“穩(wěn)得住”、“能致富”涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)治理、文化融合、生態(tài)建設(shè)等多個方面，易地扶貧搬遷后續(xù)支持能否產(chǎn)生實效，很大程度上取決于搬遷新社區(qū)治理機制的構(gòu)建。從國內(nèi)外移民實踐看，生存技能缺乏、文化以及身份認(rèn)同缺失等，往往導(dǎo)致回遷，甚至引發(fā)新的矛盾形成群體性事件。加強易地扶貧搬遷安置社區(qū)治理，既是做好后續(xù)扶持工作的重點，也是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

在經(jīng)濟治理方面，對于易地扶貧搬遷形成的新社區(qū)，成員構(gòu)成比較復(fù)雜，需要維護搬遷群眾原有的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益，加強原有集體資產(chǎn)權(quán)益的有效盤活或有償退出，并構(gòu)建起新的集體經(jīng)濟關(guān)系，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，筑牢社區(qū)治理物質(zhì)基礎(chǔ)；在堅持“一戶一宅”、占新騰舊、發(fā)新銷舊的前提下，根據(jù)安置住房土地性質(zhì)和取得方式、安置方式的差異，有序推進安置住房不動產(chǎn)權(quán)登記。

在社會治理方面，新居民身份的異質(zhì)性增強，陌生的鄰里關(guān)系、失去或遠(yuǎn)離自己賴以生存的土地、高額的生活成本、對新社區(qū)程度不同的疏離感、共同體意識缺失等，可能帶來諸多矛盾（吳新葉、牛晨光，2018），需要通過社會關(guān)系重構(gòu)，加快實現(xiàn)社區(qū)融入，使搬遷群眾在社區(qū)里“住得安心”。應(yīng)充分發(fā)揮黨組織在安置社區(qū)治理中的引領(lǐng)作用，加強基層組織建設(shè)，健全社區(qū)自治性組織，引導(dǎo)居民通過協(xié)商來表達(dá)利益訴求、化解利益矛盾、增進社會共識。同時，加強綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建便捷的生活圈、完善的服務(wù)圈，通過購買服務(wù)、直接資助、以獎代補、公益創(chuàng)投等方式，支持社會組織參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，提高生活便利化水平。此外，推進社區(qū)公共文化空間建設(shè)，健全搬遷安置點文化服務(wù)體系，有效滿足搬遷群眾基本文化需求，促進人際和諧、增強凝聚力。

（四）資產(chǎn)高效利用：從資產(chǎn)收益扶貧到農(nóng)民持續(xù)增收

通過各級各類財政資金、社會扶貧資金等集中投入，脫貧攻堅進程中形成了相當(dāng)規(guī)模的扶貧資產(chǎn)，包括經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和到戶類資產(chǎn)。其中，經(jīng)營性資產(chǎn)主要是具有經(jīng)營性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)就業(yè)類固定資產(chǎn)，包括開展資產(chǎn)收益扶貧中形成的權(quán)益性資產(chǎn)等；公益性扶貧資產(chǎn)主要是公益性基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類固定資產(chǎn)。完成脫貧攻堅任務(wù)后，確保扶貧資產(chǎn)不流失，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須銜接解決的重要任務(wù)。有效管理和運營扶貧資產(chǎn)，不僅在脫貧攻堅期內(nèi)能讓貧困人口通過資產(chǎn)收益脫貧，而且在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施過程中會成為農(nóng)民的有效增收渠道。

加強扶貧資產(chǎn)的管理和運營，首先需要通過確權(quán)做到產(chǎn)權(quán)明晰，厘清相關(guān)主體之間的利益關(guān)系。產(chǎn)權(quán)明晰是一項資產(chǎn)能夠資本化的前提，任何資產(chǎn)只有包含完整確定的權(quán)利，才能通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)其資產(chǎn)價值和收益（黃韜，2008）。為此，應(yīng)建立扶貧資產(chǎn)管理臺賬，全面摸清脫貧攻堅以來形成的扶貧資產(chǎn)情況，根據(jù)扶貧資金歸屬確權(quán)到不同主體。其中，到戶類資產(chǎn)原則上歸屬農(nóng)戶，各級組織實施的單獨到村項目形成的資產(chǎn)納入村集體管理，產(chǎn)權(quán)歸屬村集體。

然而，確權(quán)只是資產(chǎn)盤活利用的基礎(chǔ)，實現(xiàn)保值增值以及收益合理分配才是關(guān)鍵。應(yīng)將扶貧資產(chǎn)納入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強資產(chǎn)規(guī)范化管理和公平交易。其中，對歸屬村集體的扶貧資產(chǎn)，應(yīng)加快提升村集體經(jīng)營管理能力，創(chuàng)新資產(chǎn)利用形式，通過村集體自營、承包、租賃等方式經(jīng)營或投入到合作社、企業(yè)等經(jīng)營，提高資產(chǎn)利用效率。同時，健全資產(chǎn)收益分配機制，以有利于鞏固脫貧成果為原則，合理分配經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)產(chǎn)生的收益。

五、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的關(guān)鍵舉措

進入2020年，脫貧攻堅即將取得決定性勝利，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系正在形成，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，具有現(xiàn)實緊迫性和深遠(yuǎn)意義。應(yīng)以促進人的全面發(fā)展為根本導(dǎo)向，以可持續(xù)減貧和高質(zhì)量振興鄉(xiāng)村為主線，推動政策深化調(diào)整、工作體系轉(zhuǎn)型等，加快實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接。

（一）分類推進政策轉(zhuǎn)型與接續(xù)

按照“修正、轉(zhuǎn)型、強化”的思路，分類推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在政策層面的有機銜接。所謂“修正”，即化解脫貧攻堅相關(guān)政策執(zhí)行偏差造成的負(fù)外部性。如，政策“懸崖效應(yīng)”引發(fā)的農(nóng)戶之間的隔閡，甚至對農(nóng)村社區(qū)組織動員機制的沖擊；貧困人口福利依賴引發(fā)的誠信缺失、道德失范等；應(yīng)急式、非常態(tài)化行政干預(yù)對市場配置資源的侵蝕和影響，等等。這些負(fù)外部性需要通過政策設(shè)計來消除和化解，盡可能減少對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的干擾。所謂“轉(zhuǎn)型”，即推動減貧政策轉(zhuǎn)型。相對貧困本質(zhì)上與增長無關(guān)，主要由不均等尤其是收入底層人群的貧富差距來決定（汪晨等，2020）。因此，不可能僅僅延續(xù)脫貧攻堅的減貧策略來達(dá)到有效緩解相對貧困的結(jié)果，減貧政策調(diào)整轉(zhuǎn)型十分必要。脫貧攻堅為解決相對貧困問題積累了物質(zhì)、人才等基礎(chǔ)，部分經(jīng)過實踐證明有效的政策要加快定型，并納入解決相對貧困的長效機制建設(shè)；同時，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排，加強解決相對貧困問題的制度供給，促進集中式減貧治理向常規(guī)性減貧治理轉(zhuǎn)變。所謂“強化”，是指脫貧攻堅中圍繞土地利用、資金投入、金融服務(wù)等進行的政策創(chuàng)新，比較成熟的應(yīng)盡快上升為國家政策或法規(guī)，運用到鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域；部分一時看不準(zhǔn)、條件不成熟的政策或舉措，可以通過試點試驗的方式繼續(xù)探索。

（二）強化社會動員機制銜接

為完成脫貧攻堅任務(wù)所采取的“超常規(guī)”動員機制，需要適應(yīng)減貧主要任務(wù)的變化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求進行調(diào)整。完成脫貧攻堅任務(wù)后，為確保脫貧不返貧，鞏固提升脫貧質(zhì)量，可以設(shè)置“漸退期”，駐村工作隊、包村責(zé)任制等在2020年之后適當(dāng)延續(xù)一段時間，避免“斷崖式”退出，同時探索將東西部合作從扶貧協(xié)作拓展至鄉(xiāng)村振興其他領(lǐng)域。為創(chuàng)新性推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項任務(wù)，需要構(gòu)建起常態(tài)化的社會動員機制，這包括幾個方面：一是提高基層黨組織的組織力。加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是脫貧攻堅有效推進的根本保證。有效組織動員社會資源推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要提升基層黨組織的組織力和行動力。應(yīng)圍繞提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平，加強軟弱渙散村黨組織整頓，選優(yōu)配強村黨組織書記，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的議事決策機制、監(jiān)督機制。二是提高村干部帶動能力。有效動員村民建設(shè)鄉(xiāng)村，離不開村干部的“頭雁”作用?？梢砸酝七M村干部隊伍職業(yè)化管理為突破口，提高村干部綜合素質(zhì)。探索建立村干部報酬有保障、工作有考核、退出有標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)化管理制度，推行村干部職業(yè)化待遇，加大從優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員力度，吸引優(yōu)秀人才充實村干部隊伍。三是增強多元化組織合力。除村民自治組織外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織、婦聯(lián)等經(jīng)濟和社會組織在鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會治理、民生服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用。應(yīng)通過深化鄉(xiāng)村基層管理體制改革、加強政策支持、完善相關(guān)法律法規(guī)等，優(yōu)化各類組織發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮其在組織動員農(nóng)民方面的積極作用。

（三）統(tǒng)籌人力資源開發(fā)利用

不論是脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，人才都極為關(guān)鍵。在脫貧攻堅階段，駐村工作隊、包村干部、第一書記等發(fā)揮了“領(lǐng)頭羊”角色，并培養(yǎng)了一批“走不了”的人才隊伍，同時一些城市人才因扶貧下鄉(xiāng)并長期留在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興積累了寶貴的人才資源。推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接，應(yīng)加強這些人才資源的統(tǒng)籌利用。脫貧攻堅收官期，加強駐村干部和村干部工作力量整合銜接，健全聯(lián)合學(xué)習(xí)、聯(lián)合會議、聯(lián)合辦公制度，發(fā)揮好駐村干部的傳幫帶作用。完成脫貧攻堅任務(wù)后，支持村集體與駐村工作隊員、包村干部等建立長期聯(lián)系機制，鼓勵村集體通過聘用、技術(shù)和項目合作等多種方式，吸納其參與村集體經(jīng)濟發(fā)展和村莊事務(wù)管理。同時，對脫貧攻堅中農(nóng)村涌現(xiàn)出的致富帶頭人、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、專業(yè)技能人才等，應(yīng)加大政策、資金和項目支持，完善人才評價激勵機制，繼續(xù)發(fā)揮好這部分群體在鞏固脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的作用。此外，完善人才入鄉(xiāng)激勵機制，落實創(chuàng)業(yè)者社會保險補貼、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)崗位補貼、創(chuàng)業(yè)場租補貼等扶持政策，建立融資、融智、融商一體化的創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，搭建鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵各類人才到鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供人才支撐。

（四）整合推動重大項目建設(shè)

重大項目是脫貧攻堅和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐，發(fā)揮著牽引帶動作用。由于缺乏科學(xué)謀劃，部分地區(qū)扶貧領(lǐng)域投資存在一哄而上、盲目投資、重復(fù)建設(shè)的問題，導(dǎo)致脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的項目配套性不強，需要加強重大項目的系統(tǒng)梳理，對交叉重復(fù)、性質(zhì)相同、用途相近的重大投資項目進行有效整合。脫貧攻堅任務(wù)完成后，一些需要延續(xù)和進一步提檔升級的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障等重點項目，需統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方案或年度計劃中，強化接續(xù)支持，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。對已經(jīng)建成的重點扶貧項目，健全長效管護機制，落實后續(xù)管護責(zé)任，提高建成項目使用率。此外，可以借鑒脫貧攻堅中形成的比較成熟的項目建設(shè)和考核評價機制，建立健全農(nóng)業(yè)投資項目計劃、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的運行機制，不斷提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資效能。

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所

鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020(08)