“鳥巢”PPP模式失敗的根本原因是什么

2008年北京奧運會主場館，被定為國家體育場，也就是社會上形象稱呼的“鳥巢”。“鳥巢”是我國首個運用PPP模式并由社會資本投資建設(shè)和運營的大型體育場館項目。項目總投資31.39億元，總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米。項目于2003年12月開工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。“鳥巢”是具有國際先進(jìn)水平的大型多功能體育場，可容納觀眾80000人，可承擔(dān)特殊重大比賽（如世界田徑錦標(biāo)賽、世界杯足球賽等）、各類常規(guī)賽事（如亞運會、洲際綜合性比賽、全國運動會等）以及非競賽項目（如文藝演出、團(tuán)體活動、商業(yè)展示會等）。

“鳥巢”面向全球開展的社會資本方（項目法人）公開招標(biāo)曾經(jīng)引起了全世界的廣泛關(guān)注，30多個國內(nèi)外投資者或聯(lián)合體購買了標(biāo)書，但實際參與投標(biāo)的聯(lián)合體只有3家（且均為內(nèi)資企業(yè)牽頭）。最終中信集團(tuán)公司等四家國內(nèi)外企業(yè)組成的中信聯(lián)合體中標(biāo)。項目特許經(jīng)營期30年（奧運會賽后）。項目總投資中，中信聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營公司代表市政府出資58%。雙方以中外合資經(jīng)營方式組建項目公司――國家體育場有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)“鳥巢”的投資、融資、建設(shè)和運營管理等全生命周期的工作，公司注冊資本金10.43億元人民幣，占項目總投資的1/3。中信聯(lián)合體的投資中，中信集團(tuán)出資占65%、北京城建集團(tuán)占30%、美國金州公司占5%。而中信集團(tuán)的投資又分為內(nèi)資和外資兩部分，其中內(nèi)資占90%，外資占10%。

然而，“鳥巢”項目的PPP模式很快就失敗了。北京奧運會結(jié)束后不到一年的2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強國家體育場運營維護(hù)管理協(xié)議》，對項目公司進(jìn)行了股份制公司改造：北京市政府（授權(quán)的投資機構(gòu)）持有的58%股份改為公司股權(quán)，主導(dǎo)“鳥巢”的經(jīng)營管理工作并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。中信聯(lián)合體成員持有其余42%的股權(quán)，放棄30年特許經(jīng)營權(quán)，改為獲得永久股東身份。國家體育場有限責(zé)任公司董事長、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。這標(biāo)志著“鳥巢”變成了一個典型意義的規(guī)范運作的中外合資經(jīng)營公司，而非嚴(yán)格意義上的PPP項目（公司）。

“鳥巢”項目獲得了北京市政府土地、投資、稅收和市場等多方面的政策支持。“鳥巢”也曾經(jīng)屬于PPP模式成功落地的典型案例，但最終成為了不成功的PPP項目的典型代表，其原因是多方面的。

（1）社會資本方的選擇先天不足。作為社會資本方的中信聯(lián)合體不能算是專業(yè)化的大型體育場運營商，中信聯(lián)合體各成員均不具備大型體育場館專業(yè)化的運營管理經(jīng)驗。相對而言，中信聯(lián)合體成員的主要優(yōu)勢在于融資和工程建設(shè)而非大型體育場館的經(jīng)營管理。這是“鳥巢”PPP模式失敗的最根本原因，很大程度上也是“鳥巢”產(chǎn)生其他問題的根源。由于不專業(yè)，先天性缺乏后期的運營管理經(jīng)驗，社會資本方在投標(biāo)和中標(biāo)后很可能沒能充分識別大型體育場在建設(shè)和運營全生命周期中的各種潛在風(fēng)險和制約因素，并在此基礎(chǔ)上建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制。

（2）項目建設(shè)方案沒有充分考慮大型體育場后期的商業(yè)運營要求。優(yōu)化設(shè)計通常是PPP項目社會資本方的“權(quán)力”。然而，“鳥巢”中標(biāo)的社會資本方及其組建的項目公司沒有獲得項目設(shè)計主導(dǎo)權(quán)，在接手項目管理權(quán)后很可能沒有從更好地開展商業(yè)運營的需要出發(fā)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計。實際上，由于缺乏專業(yè)化的大型體育場館運營管理經(jīng)驗，社會在本方恐怕也難以真正做好優(yōu)化設(shè)計方案，更別說進(jìn)行管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新了。從國際上類似大型體育場館PPP項目的成功經(jīng)驗看，大型體育場館特別需要通過綜合性、多樣化的商業(yè)運營來獲利，而不是僅僅依靠辦比賽賣門票收入。比如，去過“鳥巢”游玩的人恐怕都有一個共同而比較強烈的感受，即“鳥巢”的配套商業(yè)設(shè)施不足。

（3）項目建設(shè)過程中出現(xiàn)了重大設(shè)計變更。比如，減少停車位，從原定的2000個減少到1000個，直接導(dǎo)致看比賽或參加商業(yè)活動的人數(shù)受影響，并進(jìn)一步影響其他商業(yè)零售收入。又如，取消建設(shè)可閉合頂蓋，投資建設(shè)成本是降低了，但導(dǎo)致后期的商業(yè)活動受限，使得項目的門票、廣告等各類經(jīng)營性收入包括商業(yè)零售都受到了較大影響，從項目全生命周期看，這似乎是“得不償失”。另外，北京市政府在項目開工后決定取消建設(shè)可閉合頂蓋，這意味著設(shè)計荷載的降低，也一定程度上導(dǎo)致項目的基礎(chǔ)工程和梁柱等工程的投資浪費。

（4）北京市對“鳥巢”商業(yè)運營的限制。從“鳥巢”作為國家體育場的定位和形象出發(fā)，北京市政府要求減少體育場內(nèi)配套商業(yè)設(shè)施，影響了項目經(jīng)營收入，對“鳥巢”冠名權(quán)和座椅廣告經(jīng)營實施一定的限制，也制約了項目經(jīng)營收入。

這些問題從表面上看確實都是“問題”，但站在北京市政府角度看，這些限制商業(yè)運營的要求似乎也是正當(dāng)?shù)纳踔潦请y免的。問題的根本在于，作為社會資本方的中信聯(lián)合體在PPP項目投標(biāo)以及特許經(jīng)營協(xié)議談判時有沒有考慮到這些潛在“問題”及其背后隱藏的各種風(fēng)險？如果能把這些問題在特許經(jīng)營協(xié)議談判時都作為潛在風(fēng)險，事先建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制并在項目特許經(jīng)營協(xié)議中明確提出來，則北京市政府對“鳥巢”商業(yè)運營進(jìn)行各種限制造成的經(jīng)營收入減少的問題就要“給個說法”，如北京市政府給予項目公司適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補償或延長特許經(jīng)營期。這個“問題”在很大程度上就不會成為一個真正的問題了，至少不會變成顛覆項目成功的大問題了。

PPP是政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)?strong style="margin: 0px; padding: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box !important; overflow-wrap: break-word !important;">社會資本方的融智+融制+融資（這類似于改革開放以來我國產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域引進(jìn)外商直接投資的初衷）。“鳥巢”PPP模式失敗給我們實施PPP項目，特別是大型體育場館等需要依靠長期經(jīng)營獲利的PPP項目最大的啟示是：專業(yè)化。專業(yè)化是PPP模式賴以成功的重要前提，也是對社會資本準(zhǔn)入的一條基本要求。通過PPP模式引入專業(yè)化的社會資本方是國家推廣運用PPP模式的重要政策導(dǎo)向。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式，不僅要滿足政府的融資需要，更要滿足政府的融智（智力，社會資本的技術(shù)、人才和經(jīng)營優(yōu)勢）和融制（管理制度，社會資本方的公司治理和管理制度優(yōu)勢）的需要。這點不僅大量處于研究策劃階段的PPP項目實施機構(gòu)要高度重視，即使是成功“落地”和進(jìn)入正常運營階段的PPP項目也同樣要反思。一個成功“落地”的PPP項目并不必然意味著全生命周期的成功。

客觀地說，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目相對制造業(yè)項目而言，風(fēng)險是比較小的，但不意味著政府不需要有經(jīng)驗的專業(yè)化的社會資本方參與，更不意味著社會資本方不需要了解行業(yè)、技術(shù)和管理等專業(yè)知識。如果社會資本方本身不專業(yè)，不具備行業(yè)、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，缺乏相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域投資建設(shè)和運營同類項目的經(jīng)驗，對優(yōu)化設(shè)計方案等高度依賴專業(yè)經(jīng)驗的事項可能“想都想不到”，對投資建設(shè)和運營維護(hù)成本的控制缺乏有效手段，對項目各種潛在風(fēng)險難以有效識別并據(jù)此建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制，對提高項目的運營效率也就很難保障，對項目合理的投資回報就更加難以保障。也許“鳥巢”的PPP模式滿足了政府的融資需要，也滿足了工程建設(shè)和融資的需要，但顯然其融智和融制的目標(biāo)沒有達(dá)成。

“鳥巢”PPP模式失敗對有意參與PPP項目的各類社會資本也具有重要的警示意義。社會資本如果不具備專業(yè)優(yōu)勢特別是運營管理經(jīng)驗，僅僅具有資金優(yōu)勢，或只看重項目建設(shè)期的工程施工利潤是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社會資本只有先練好專業(yè)化的內(nèi)功，才能做成PPP項目，而且做成功的PPP項目。