丁守海：失業(yè)風(fēng)險凸顯，兜底政策先行

新冠肺炎疫情所導(dǎo)致的失業(yè)風(fēng)險在短時間內(nèi)已迅速累積，且表現(xiàn)形式不同于以往，更具主動性和隱蔽性，中小城市壓力更大。在政策資源有限的情況下，資源分配應(yīng)優(yōu)先保證保障性支出之需，留足留夠，為社會提供一張兜底的安全網(wǎng)。

一、失業(yè)風(fēng)險凸顯，謹(jǐn)防保障性支出壓力陡增

疫情打亂了全世界的經(jīng)濟(jì)運行節(jié)奏，并首當(dāng)其沖地沖擊就業(yè)。目前來看，失業(yè)風(fēng)險已在部分國家迅速累積。就以美國為例，3月份美國非農(nóng)就業(yè)人數(shù)絕對減少71萬，已逼近2008年金融危機(jī)時的谷底，當(dāng)時單月最多減少近80萬。

反觀中國，形勢也很嚴(yán)峻。2月份中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率陡增至6.2%，遠(yuǎn)超過近兩年政府設(shè)定的5.5%的目標(biāo)，3月份調(diào)查失業(yè)率估計還會進(jìn)一步攀升。

2月份城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)尚未出現(xiàn)絕對下降，但也基本陷入停滯，僅108萬，同比回落38%，3月份估計還會下降，甚至絕對減少。須知道，美國2月份非農(nóng)就業(yè)人數(shù)尚能增加27.3萬，3月份就開始斷崖式下降。中國要謹(jǐn)防出現(xiàn)類似的運動軌跡。另一項重要指標(biāo)即城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)數(shù)量也基本陷入停滯，2月份只有43萬人，同比減少1/3強。

如果疫情不能在短時間內(nèi)解決，失業(yè)風(fēng)險就會持續(xù)存在，甚至不斷發(fā)酵。基于目前國內(nèi)外各種因素的考量，我們認(rèn)為這是極可能發(fā)生的。此時，兜底政策應(yīng)進(jìn)入戒備狀態(tài)，預(yù)估可能出現(xiàn)的洪峰，做壓力測試。畢竟，在非常時期能否為失業(yè)者提供一張安全網(wǎng)，事關(guān)社會穩(wěn)定全局。今年財政將面臨巨大的支出壓力，失業(yè)救濟(jì)和社會保障應(yīng)該排在第一位，這是特殊時期底限思維的特殊要求。

美國已發(fā)出類似的警示信號。隨著疫情的彌漫，美國申請領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人數(shù)已出現(xiàn)可怕的飆升趨勢。在3月14日那一周美國初次申請領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人數(shù)還只有28.2萬人，至3月21日那一周就迅速飆升至330萬，3月28日那一周更是達(dá)到660萬。領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人數(shù)開始飆升，3月14日那一周為178萬人，3月21日那一周則猛增至300萬人，增幅達(dá)69%，支出壓力凸顯。這比2008年金融危機(jī)要嚴(yán)峻的多，當(dāng)時初次申請失業(yè)救濟(jì)金的人數(shù)最高峰是出現(xiàn)在2009年3月7日那一周，但也只有66萬。

中國應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備，雖然現(xiàn)在還沒有明確的數(shù)據(jù)，但估計壓力不會小，這從一些間接的數(shù)據(jù)上可管窺一斑。就以百度“失業(yè)金領(lǐng)取條件”搜索指數(shù)為例，之前日均只有1000-2000，但從3月26日開始猛增至20000多。

在兜底政策中，有一類人員需要格外關(guān)注，那就是就業(yè)困難人員，特殊時期他們也更加困難。2月份就業(yè)困難人員就業(yè)數(shù)量只有15萬，同比減少34%，這應(yīng)引起警惕。在七類就業(yè)困難人員中有約1/3家庭生活艱難，特別是零就業(yè)家庭、低保戶、殘障人士。他們?nèi)绻麩o業(yè)可就，生活就會立即陷入困頓?，F(xiàn)在全國就業(yè)困難人員大約有200萬人，目前來看，就業(yè)缺口肯定不是個小數(shù)字。在制定就業(yè)救助政策時，應(yīng)先向這部分人傾斜。

二、失業(yè)出現(xiàn)新特征，兜底政策要重新理解失業(yè)

與以往相比，此次失業(yè)呈現(xiàn)諸多新的特點，甚至超越我們對失業(yè)的傳統(tǒng)界定。不重新審視失業(yè)的內(nèi)涵，就很難對癥下藥。

首先是主動性。

這是需求端和供給端共同造成的結(jié)果。一般而言，周期性失業(yè)是被動的，是需求不足所引致的，供給端引起的失業(yè)是摩擦性的，在失業(yè)中占比小。但在此次失業(yè)中相當(dāng)大一部分并不是由需求不足所引致的，而是供給端原因造成的，比如因害怕被感染而不敢去上班。

據(jù)報道，受疫情所困，美國有約4600萬高接觸服務(wù)業(yè)從業(yè)人員待在家中，無業(yè)可就。他們算失業(yè)嗎？按ILO的標(biāo)準(zhǔn)，這不算，因為失業(yè)需滿足三個條件，即調(diào)查前一周沒工作、現(xiàn)在正在努力找工作、如果找到工作能盡快到崗。顯然，第二條就不滿足。但他們中相當(dāng)一部分人確實無事可做，沒有收入來源，如果不納入失業(yè)范疇，失業(yè)救濟(jì)、社會保障和再就業(yè)政策就會失調(diào)。

這種失調(diào)典型地表現(xiàn)在失業(yè)率與其他就業(yè)指標(biāo)之間的沖突上。仍以美國為例，雖然3月份非農(nóng)就業(yè)人數(shù)、初次申請領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人數(shù)等指標(biāo)已高企不下，但失業(yè)率并無太大變化，代表性的U3調(diào)和失業(yè)率只有4.4%。

類似地，中國對失業(yè)人員的定義是，16周歲以上，有工作能力而未工作，近三個月內(nèi)尋找過工作且有合適的工作能在兩周內(nèi)到崗的人員?，F(xiàn)在因疫情影響而無法出門找工作的人很多，有的人甚至就沒想過出去找工作。對此，可以從百度“找工作”搜索指數(shù)大致看出來。一直以來，該指數(shù)的日均值約在10000-20000左右，2009年2月曾飆升至300000，當(dāng)時隨各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)突然下行，就業(yè)需求迅速回落，但今年以來該指數(shù)一直維持在15000左右，并未明顯上升。對因疫情影響而無法出門找工作的人來說，是否納入失業(yè)統(tǒng)計范疇，需要厘清。

其次是隱蔽性。

中國80%以上就業(yè)是由中小微企業(yè)提供的，它們組織形式靈活，這既有好處也有壞處：壞處是勞動者權(quán)益保護(hù)不規(guī)范；好處是彈性大，經(jīng)營不景氣時，老板和員工能“同舟共濟(jì)”，“共度時艱”，員工懶里懶散，老板睜只眼閉只眼；工資拖上幾個月，員工也能受得了，這是大企業(yè)比不了的。正因為如此，小企業(yè)就業(yè)比較穩(wěn)定，被稱為就業(yè)海綿。面對經(jīng)濟(jì)沖擊，它們一般不裁員，但要控制成本、維持運轉(zhuǎn)，只能減少工時，相應(yīng)地，要降薪甚至停發(fā)工資。此時失業(yè)風(fēng)險以一種隱蔽的形式出現(xiàn)，并被大家平均分?jǐn)偂Ｏ啾扔陲@性失業(yè)，隱蔽性失業(yè)至少保留了一份飯碗，算是一種次優(yōu)選擇。政府通過各種政策鼓勵企業(yè)不要辭退員工，就是力圖把失業(yè)風(fēng)險隱性化。目前疫情所導(dǎo)致的失業(yè)大多處于隱蔽狀態(tài)。

隱蔽性失業(yè)的典型表現(xiàn)就是周均工時減少。一直以來，我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員的周均工時基本都維持在45小時以上，今年2月已降至40小時。

隱蔽性失業(yè)還表現(xiàn)在pmi從業(yè)人員指數(shù)的相對鈍化上。以制造業(yè)pmi為例，在疫情最嚴(yán)重的2月份，生產(chǎn)pmi指數(shù)從1月的51.3降至27.8，回落23.5個百分點；從業(yè)人員指數(shù)從47.5降至31.8，只回落了15.7個百分點。類似地，1-2月非制造業(yè)商務(wù)活動指數(shù)從54.1降至29.6，回落24.5個百分點，從業(yè)人員指數(shù)從48.6降至37.9，只回落了10.7個百分點。

基于此，目前失業(yè)風(fēng)險可能比調(diào)查失業(yè)率等顯性指標(biāo)所反映的程度還要大。

三、政策資源有限，兜底政策先行

面對疫情沖擊，各地出臺了多種應(yīng)對措施：減稅、降費、減租、降息、暫停繳納公積金，甚至發(fā)消費券等等，不一而足。但政策資源畢竟有限，我們要把它用在刀刃上，資源分配要有輕重緩急之分。

現(xiàn)在所有政策的重心是保就業(yè)，從這個角度講，所有政策也都是就業(yè)政策。我們知道，就業(yè)政策分積極和消極兩種，積極就業(yè)政策的出發(fā)點是擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會，提升就業(yè)能力；消極就業(yè)政策的出發(fā)點是保證失業(yè)者的基本生活，即兜底。積極就業(yè)政策的支出是彈性的，可大可??；消極就業(yè)政策的支出確則是剛性的，少一分錢，失業(yè)者生活就沒著落。基于此，消極就業(yè)政策的支出是首先要保證的。縱覽各國歷史，每逢經(jīng)濟(jì)大衰退，保障性支出政策都是先行的，防御性特點更明顯。上個世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)大蕭條時期羅斯福新政的核心就是3R政策，其中第一條就是救濟(jì)，其后才是復(fù)興和改革。

此次疫情爆發(fā)后，歐美國家普遍也進(jìn)行了大力度的救濟(jì)，但形式有別：美國允許企業(yè)裁員，但為失業(yè)者提供補償金，這算直接救濟(jì)；歐盟諸國則向企業(yè)提供救濟(jì)，鼓勵其不裁員，并在停工期間為員工支付50%-80%的工資，這算間接救濟(jì)。中國的做法是兼而有之，且手段更為多樣，比如有的地方政府規(guī)定，對不裁員的企業(yè)，可以返還幾個月社?；蛱峁┚蜆I(yè)補貼。不管用什么手段，最終政府還是要為之買單，并匯集成收支壓力。

今年受疫情影響，財政壓力會非常大。1-2月，全國一般公共預(yù)算收入為3.52萬億元，同比下降9.9%，稅收收入同比下降11.2%。財政支出缺口很大，2019年實際財政赤字率已達(dá)2.9%，逼近3%的國際警戒線。

收支壓力在中小城市更嚴(yán)重。財權(quán)與事權(quán)不對應(yīng)，是近年來財政縱向失衡的一個重要表現(xiàn)。但中小城市的失業(yè)風(fēng)險恰比大城市更高，就以調(diào)查失業(yè)率為例，2月份31個大城市為5.7%，比全國平均水平低0.5個百分點。

在此背景下分配政策資源更應(yīng)突出重點，只有把保障性支出留足留夠，才能做到心中不慌。至于其他一些支出，能省的省，能交給市場解決的盡量交給市場解決。